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Festrede anläßlich des 25jährigen Jubiläums des FWG- Landesverbandes Rheinland-Pfalz am 02.11.97 im Hambacher Schloß Prof. Dr. Hans Herbert von Arnim zum Thema Werden Freie Wählergemeinschaften im politischen Wettbewerb diskriminiert? Ich möchte meinem Thema, ob die Freien Wählergemeinschaften im politischen Wettbewerb benachteiligt werden, am Beispiel von vier Bereichen nachgehen: - der staatlichen Parteienfinanzierung und - der parteipolitischen Ämterpatronage. Da die Diskriminierung der einen immer auch eine Kehrseite hat, nämlich die Privilegierung der anderen, werde ich auch auf einige Privilegien der politischen Klasse zu sprechen kommen, vor allem im Zusammenhang mit der Parteienfinanzierung und der Ämterpatronage. Überhaupt läßt sich am Beispiel meines Themas zeigen, welche Kräfte und Motive in der politischen Wirklichkeit dominieren. Worin liegt das eigentliche Problem? In den Parlamenten des Bundes und der Länder sitzen nur die politischen Parteien, nicht auch die Freien Wählergemeinschaften. Die Gesetze und Haushaltspläne werden also allein von den Parteien beschlossen. Das gilt auch für solche Regelungen, die den Wettbewerb zwischen Parteien und Wählergemeinschaften auf kommunaler Ebene betreffen. Die Spielregeln des Erwerbs von Macht, Posten und Geld werden also von den Spielern selbst aufgestellt, aber nicht von allen, sondern nur von den politischen Parteien im Parlament, nicht auch von den Freien Wählergemeinschaften. Will man sich klarmachen, was das in Wahrheit bedeutet, so muß man sich zwei Mannschaften vorstellen, die sich zu einem sportlichen Wettbewerb treffen. Vorher werden die Regeln festgelegt, nach denen das Spiel ablaufen soll. Doch diese Festlegung trifft nur eine Mannschaft allein, und diese ist sogar in der Lage, die Regeln noch während des Spieles zu ändern. Daß es bei dieser Ausgangssituation zu schlimmen Wettbewerbsverzerrungen kommen kann, liegt auf der Hand. So gab es in den 50er Jahren Landesgesetze, die es nur politischen Parteien erlaubten, bei Kommunalwahlen zu kandidieren. Ein Beispiel war das nordrhein-wesffälische Kommunalwahlgesetz von 1952, welches das Recht, Wahllisten aufzustellen, ausdrücklich auf politische Parteien beschränkte. Dadurch wurden parteifreie Kandidaten und kommunale Wählergemeinschaften von Gesetzes wegen ausgeschlossen. Ähnlich war es mit dem niedersächsischen Kommunalwahlgesetz von 1956 und dem saarländischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetz von 1960. Derartige Regeln, die den Freien Wählergemeinschaften für immer den Garaus gemacht hätten, beständen noch heute, hätte das Bundesverfassungsgericht sie nicht 1960 wegen Verstoßes gegen die Grundsätze der Offenheit und Chancengleichheit des politischen Wettbewerbs und der kommunalen Selbstverwaltung beseitigt.1 Doch die Folgen des früheren Verbots konnten nachträglich nicht mehr ganz rückgängig gemacht werden. In Nordrhein-Westfalen waren die Freien Wählergemeinschaften acht Jahre (1952 bis 1960), in Niedersachsen vier Jahre lang (1956 bis 1960) aus den Kommunalvertretungen ausgeschlossen - und haben sich von der dadurch bedingten Schwächung nie wieder völlig erholt. Dafür trägt auch das Bundesverfassungsgericht Mitverantwortung. Es hatte in einer früheren Entscheidung von 1957 nämlich selbst den Eindruck erweckt, es würde ein gesetzliches Parteienmonopol, das kommunale Wählergemeinschaften von der Teilnahme an Kommunalwahlen ausschließt, akzeptieren, 2 wodurch die Landesgesetzgeber zu derartigen Vorschriften geradezu ermutigt worden waren. Jedenfalls war der Druck auf sie gelockert worden, solche und ähnliche Erdrosselungsvorschriften von sich aus aufzuheben. Aber es gibt weiterhin - sublimere - Benachteiligungen. Eine Fallgruppe betrifft die Reihenfolge der Wahlvorschläge. In Hessen etwa ist vorgesehen, daß die im Landtag vertretenen Parteien automatisch die ersten Plätze einnehmen, auch wenn sie bei den letzten Kommunalwahlen weniger Stimmen hatten als die Freien Wählergemeinschaften. Über die folgenden Plätze wird nicht zentral entschieden, sondern dezentral, d.h., in jeder Kommune für sich, und zwar durch Los. In Rheinland-Pfalz ist es ähnlich, bloß wird hier nicht durch Los, sondern nach der Priorität bei Einreichung der jeweiligen Kommunalwahlliste entschieden. Das bedeutet, daß die überörtliche gemeinschaftliche Wahlwerbung der Freien Wählergemeinschaften erschwert wird. Während Landtagsparteien mit landesweiten Slogans wie "Wählen Sie Liste 3" werben können, ist diese Möglichkeit den Freien Wählern verschlossen, weil sie von Gemeinde zu Gemeinde und von Kreis zu Kreis unterschiedliche Listennummerierungen haben können. In Anbetracht der von den Parteien ausgehenden zunehmenden Zentralisierung auch der Kommunalwahlkämpfe kann darin ein erheblicher Nachteil liegen. Ein zweiter Problembereich betrifft die Kommunalverfassung. Hier hatten wir in der Bundesrepublik in der Vergangenheit lange zwei typische Arten von Kommunalverfassungen. Die eine kann man als "Parteiverfassung" bezeichnen, die andere als "Bürgerverfassung". Der Typ der "Parteiverfassung", wie er z.B. in Nordrhein-Westfalen bestand, war dadurch gekennzeichnet, daß die politischen Parteien alle Fäden in der Hand hatten und insbesondere über die Postenvergabe allein (und ohne Mitwirkung der Masse der Bürger) entschieden. Die von den Parteien im Parlament selbstgemachten landesgesetzlichen Schlüsselentscheidungen, die es ihnen erlaubten, möglichst alles unter Kontrolle zu behalten, gingen vor allem in drei Richtungen: 1. In Nordrhein-Westfalen besteht ein starres Listenwahlrecht, bei dem parteiinterne Gremien darüber entscheiden, wer in den Gemeinderat oder Kreistag kommt. Wen die Partei auf einen "sicheren" Listenplatz nominiert, der kann schon vor der allgemeinen Volkswahl seines Mandats sicher sein. 2. Der Chef der Verwaltung, der in Nordrhein-Westfalen Gemeinde-, Stadt- oder Kreisdirektor hieß, wurde nicht direkt durch das Volk, sondern durch den Gemeinderat oder Kreistag gewählt. 3. Erster politischer Repräsentant der Gemeinde war der ebenfalls indirekt gewählte Vorsitzende der Volksvertretung. Das Kontrastmodell ist die "Bürgerverfassung" in Baden-Württemberg, die ihrerseits zwar durchaus noch verbessert werden könnte, die aber doch vier charakteristische Merkmale einer bürgernahen Verfassung aufweist: 1. Es gibt dort bei der Wahl der kommunalen Volksvertretungen keine starren, sondern flexible Wahllisten. Die Bürger können die Reihenfolge der Kandidaten verändern und Namen streichen und andere hinzufügen. 2. Die Bürgermeister werden nicht durch den Gemeinderat oder Kreistag gewählt, sondern direkt durch das Volk. 3. Der Bürgermeister ist Chef der Verwaltung und zugleich Vorsitzender des Gemeinderats und seiner Ausschüsse. 4. Das Volk besitzt die Möglichkeit, Sachentscheidungen durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid an sich zu ziehen und anstelle des Gemeinderats oder Kreistags selbst zu entscheiden. Wie die Erfahrungen in Baden-Württemberg zeigen, ergibt sich aus diesen vier Elementen eine hohe Durchlässigkeit des Systems für den Common Sense, also mehr Partizipation der Bürger, aber auch mehr politische Handlungsfähigkeit der direkt gewählten Gemeindeorgane. Zugleich werden die Parteien auf ihre eigentliche grundgesetzliche Rolle zurückgedrängt, nur an der politischen Willensbildung mitzuwirken (statt sie völlig zu beherrschen). In Baden-Württemberg gehören, wie Hans Georg Wehling erst jüngst auf dem "1. Speyerer Demokratieforum"3 dargelegt hat, mehr als 50 Prozent der Bürgermeister keiner Partei an. Und auch die Bürgermeister mit Parteibuch nehmen eine eher distanzierte Stellung gegenüber ihrer Partei ein, um in ihrer Rolle als Repräsentanten aller Bürger ernst genommen zu werden. Mit der Zurückführung des allseits beklagten übermäßigen Einflusses der Parteien und mit der Wiedereinsetzung der Bürger in ihre demokratischen Rechte geht in der kommunalen Bürgerverfassung auch die Diskriminierung der Freien Wählergemeinschaften zurück. Ihr Einfluß steigt, weil bei ihnen weniger Parteifunktionäre als angesehene Persönlichkeiten zum Zuge kommen, was der Wähler honoriert, wenn ein Persönlichkeitswahlrecht ihm dazu die Möglichkeit gibt. In Baden-Württemberg und Bayern spielen Freie Wählergemeinschaften seit langem eine gewichtige Rolle, und auch in Rheinland-Pfalz haben die Freien Wähler mit der Einführung der flexiblen Listen bei den Kommunalwahlen, der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte und der Zulassung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid einen weiteren Aufschwung genommen. An der Einführung der kommunalen Bürgerverfassung hatten die politischen Parteien allerdings wenig Interesse, weil sie die Dominanz der Parteien bei der Mandats- und Postenvergabe schwächt. Dennoch hat die baden-württembergische Bürgerverfassung in den letzten sieben Jahren einen beispiellosen Siegeszug erlebt. Die Direktwahl der Bürgermeister ist inzwischen in allen deutschen Flächenstaaten vorgesehen, ebenso die Möglichkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden, während flexible Listen mit Kumulieren und Panaschieren erst in einem Teil der Länder eingeführt sind. Die eigentliche, wirklich spannende Frage ist, wie es - trotz des entgegenstehenden Eigeninteresse der politischen Klasse - zu diesen umfassenden Reformen kommen konnte.4 Ausgangspunkt und eigentlicher Motor der Reformen war ein Volksentscheid in Hessen im Jahre 1991. Dort wurde die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte durch einen landesweiten Volksentscheid eingeführt und dadurch der Startschuß für die Reform der Gemeinde- und Kreisverfassungen auch in anderen Ländern gegeben. Was die politische Klasse so unerhört beeindruckte, war das Abstimmungsergebnis: 82 Prozent der Abstimmenden votierten für die Direktwahl. Dieses Ergebnis war so überwältigend, daß in Nordrhein-Westfalen dann bereits die glaubhafte Drohung mit einem Volksbegehren ausreichte, um den Widerstand der Regierungspartei gegen die Reform der Gemeindeverfassung zu lösen, und ganz ähnlich war es im Saarland, in Niedersachsen, Schleswig-Holstein und in Brandenburg. Hier zeigt sich: Es gibt in allen Ländern einen Weg, auch an den (von den politischen Parteien beherrschten) Parlamenten vorbei, grundlegende Verbesserungen in der Struktur unserer politischen Willensbildung durchzusetzen, nämlich durch Volksentscheide. Mit ihnen können in vielen Ländern sogar die Landesverfassungen geändert werden. Die Entwicklung hin zur Bürgerverfassung auf kommunaler Ebene wurde natürlich auch durch die bürgerschaftliche Revolution in der ehemaligen DDR und die davon mitbeeinflußte Entwicklung in den neuen Ländern gefördert. In Rheinland-Pfalz kommt hinzu, daß die FDP sich in wechselnden Regierungskoalitionen, zunächst mit der CDU und dann mit der SPD, für die Einführung von Elementen der Bürgerverfassung auf Kommunalebene einsetzte. Der Grundgedanke der süddeutschen Gemeindeverfassung läßt sich nun durchaus auch auf die Landesverfassungen übertragen. Gerade in den Bundesländern läge es nahe, den Ministerpräsidenten als Spitze der Verwaltung auch direkt wählen zu lassen, liegen doch die Hauptaufgaben der Bundesländer im Bereich der Verwaltung, während die Gesetzgebungsaufgaben der Länder immer weiter zurückgegangen sind. Auch das Wahlrecht der Landtage müßte grundlegend reformiert werden. Allerdings ist auch hier kaum zu erwarten, daß die die Landesparlamente beherrschende politische Klasse von sich aus derartige Reformen, die ihre Macht schwächen könnten, anstrebt. Gleichwohl: Durch Volksbegehren und Volksentscheid wären auch sie durchsetzbar. Solche Vorschläge hat übrigens auch der Landesverband der Freien Wählergemeinschaften in Bayern, der ja bekanntlich zur Landtagswahl im nächsten Jahr antreten will, auf seine Fahnen geschrieben. Er tritt, wie ihr Vorsitzender Armin Grein auf dem 1. Speyerer Demokratieforum darlegte, für die Direktwahl aller Exekutivspitzen - vom Bürgermeister und Landrat über den Ministerpräsidenten bis hin zum Bundespräsidenten - ein,5 für ein personalisiertes Wahlrecht bei der Wahl der Volksvertretungen mit Kumulieren und Panaschieren auch auf Landes-, Bundes- und Europaebene6 und für Volksbegehren und Volksentscheide auch auf Bundesebene.7 Davon abgesehen sind die Reformen der Gemeindeverfassung, wie sie in den letzten Jahren stattgefunden und eine Entwicklung weg von der Parteiverfassung und hin zur Bürgerverfassung gefördert haben, in ihrer grundlegenden Bedeutung bisher noch kaum erkannt und öffentlich behandelt worden. Das mag damit zusammenhängen, daß Fragen der Gemeindeverfassung in der Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit eher ein Schattendasein fristen. Es mag auch damit zusammenhängen, daß von den Parteien eine offene Diskussion vermieden wird, weil die Politiker zu dieser Reform teilweise geradezu genötigt werden mußten und weil ähnliche Konsequenzen auch für die staatlichen Verfassungen auf der Hand liegen. Die Entwicklung hin zur Bürgerverfassung hat noch eine weitere Konsequenz: Sie hat die bisher in den meisten Ländern bestehende Sperrklausel bei den Wahlen der kommunalen Volksvertretung absolet gemacht (womit ich die eingangs behandelte Frage des Wahlrechts noch einmal aufgreife). Eine Fünf-Prozent-Klausel auf Kommunalebene gibt es nach wie vor in acht Bundesländern, und sie trifft wiederum die kommunalen Wählergemeinschaften in besonderer, ja nicht selten geradezu existentieller Weise. Ihre Aufrechterhaltung ist m.E. unhaltbar geworden, nachdem in allen Flächenländern die Bürgermeister und in den meisten Ländern auch die Landräte direkt gewählt werden. Das wird daran besonders deutlich, daß es in baden-württembergischen Gemeinden, wo die Bürgermeister seit langem direkt gewählt werden, niemals Sperrklauseln gab. In Bayern, wo die Bürgermeister ebenfalls seit Jahrzehnten unmittelbar vom Volk gewählt werden, bestand zwar früher eine Fünf-Prozent-Klausel. Diese wurde aber vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof wegen Verstoßes gegen die Gleichheit des Wahlrechts und die Chancengleichheit der Parteien und Wählergemeinschaften aufgehoben, unter anderem mit der Begründung, es bedürfe keiner Bekämpfung von Splitterparteien im Gemeinderat, weil der Bürgermeister ja nicht von diesen, sondern direkt vom Volk gewählt wird.8 Bedenkt man, daß derartige Sperrklauseln die Gleichheit des aktiven und passiven Wahlrechts beeinträchtigen und deshalb verfassungsrechtlich nur durch zwingende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt werden können, kann man die Fünf-Prozent-Klausel auf kommunaler Ebene heute kaum noch als verfassungsmäßig ansehen. Wenn derartige Klauseln etwa in Nordrhein-Wesffalen5 und im Saarland gleichwohl fortbestehen, so ist dies m.E. verfassungsrechtlich nicht zu halten. In Rheinland-Pfalz wurde die Sperrklausel von 5 Prozent auf 3,03 Prozent herabgesetzt. Angesichts der hier - mit der Möglichkeit des Kumulierens und des Panaschierens - bestehenden starken Elemente der Persönlichkeitswahl scheint mir auch die rheinland-pfälzische Sperrklausel fragwürdig. Stellen Sie sich vor, die 3 Prozent der Stimmen, die eine Freie Wählergemeinschaft erhalten hat, rührten fast alle von den Personenstimmen eines bestimmten Kandidaten her. Den dann nur deshalb von der Mitgliedschaft im Gemeinderat auszuschließen, weil seine Gruppierung insgesamt knapp unter der 3,03-Prozent-Klausel geblieben ist, läßt sich mit dem bestehenden personalbezogenen Charakter der Wahl kaum vereinbaren. Die 3,03-Prozent-Sperrklausel wird in ihrer Diskriminierungswirkung noch dadurch verschärft, daß Freie Wählergemeinschaften, die an der Klausel scheitern - und sei es auch noch so knapp - bei der nächsten Wahl wiederum das volle Unterschriftenquotum erbringen müssen, also z.B. im Falle von Mainz und Ludwigshafen 250 Unterschriften (wobei die Unterzeichner ihre Unterschrift persönlich im Amtsgebäude leisten müssen), während Landtagsparteien mit 10 Unterschriften auskommen, selbst wenn sie ebenfalls nicht in der Kommunalvertretung sind. Besonders kraß ist die Benachteiligung der Freien Wählergemeinschaften bei der staatlichen Parteienfinanzierung. Die einschlägigen Gesetze wurden mit Wirkung ab 1994 - auf der Grundlage eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts von 199210 - völlig umgestaltet. Um die Benachteiligung der Freien Wähler aufzuzeigen, muß ich zunächst einmal den Inhalt der bestehenden Gesetze, wenn auch ganz grob, skizzieren. Man sollte hier unterscheiden zwischen der mittelbaren Staatsfinanzierung der Parteien durch steuerliche Begünstigung von Spenden und Beiträgen, die an sie geleistet werden, einerseits und der direkten Subventionierung der Parteien aus der Staatskasse andererseits. Spenden und Beiträge an Parteien sind bis zur Höhe von 6.000 DM jährlich (bei zusammenveranlagten Ehepaaren bis zu 12.000 DM) steuerlich begünstigt. Derartige Regelungen waren früher auf Parteien beschränkt. Durch zwei Urteile des Bundesverfassungsgerichts wurde der Gesetzgeber, dem die Parteischatzmeister in diesen Dingen die Feder zu führen pflegen, in den 80er Jahren gezwungen, auch die Freien Wählergemeinschaften in die steuerliche Begünstigung einzubeziehen. Seitdem sind Spenden und Beiträge an Freie Wählergemeinschaften bis zur Höhe von 1.500 DM (bei zusammenveranlagten Ehegatten bis zu 3.000 DM) jährlich steuerlich begünstigt. Was die direkten Zahlungen anlangt, so erhalten die Parteien zusammen jährlich 230 Mio. DM als staatlichen Zuschuß zur Finanzierung ihrer gesamten Kosten. Es gibt also keine staatliche Wahlkampfkostenerstattung mehr wie früher. Damals wurden den Parteien pro Wahlberechtigten 5 DM gezahlt, und zwar jeweils 5 DM auf den drei Ebenen der Bundestagswahlen, der Landtagswahlen und der Europawahlen. Für Kommunalwahlen gab es dagegen keine Kostenerstattung. Warum wohl? Weil man dann auch die lästigen Konkurrenten der Parteien, die Freien Wählergemeinschaften, hätte beteiligen müssen, und das wollte man eben nicht (siehe meine Eingangsbemerkungen). Seitdem nun aber das Verfassungsgericht klargestellt hat, daß die staatlichen Zahlungen gar keine Wahlkampfkostenerstattung sind, sondern einen Zuschuß zum gesamten Finanzaufwand der Parteien darstellen, und zwar für alle Ebenen, auch die kommunale Ebene, ist klar, daß die Nichtbeteiligung der Freien Wählergemeinschaften mit dem hier anzuwendenden strengen verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz nicht mehr in Einklang zu bringen ist. So hatte denn auch das Bundesverfassungsgericht selbst schon im Urteil von 1992 festgestellt: Da nunmehr "eine staatliche Teil-Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien auch deren kommunalpolitischer Tätigkeit zugute" komme, müsse "der zuständige Gesetzgeber auch in der Übergangszeit die Lage der mit den Parteien auf der kommunalen Ebene konkurrierenden Wählergemeinschaften bedenken." Das bedeutet aber, daß auch die Freien Wählergemeinschaften in geeigneter Form an der Staatsfinanzierung zu beteiligen sind, und zwar "auch in der Übergangszeit", das heißt, zwischen dem Urteil von 1992 und dem Inkrafttreten des neuen Parteiengesetzes von 1994, und erst recht danach. So hat es 1993 auch die vom damaligen Bundespräsidenten Richard von Weizsäcker eingesetzte siebenköpfige Parteienfinanzierungskommission (zu deren Mitgliedern ich gehörte) festgestellt.11 Erfolgt ist gleichwohl bisher überhaupt nichts. Die Freien Wählergemeinschaften erhalten nach wie vor keinen Pfennig aus der Staatskasse. Der Bundesgesetzgeber hat die Verantwortung auf die Länder geschoben, die Länder haben bisher aber nichts unternommen. Meines Wissens liegt nur in Hessen ein Gesetzentwurf vor. In anderen Ländern, auch in Rheinland-Pfalz, fehlt noch jeder Ansatz. Eine kommunale Wählergemeinschaft, und zwar die in Weinheim/Weinstraße, hat gegen ihre Nichtberücksichtigung bei der staatlichen Parteienfinanzierung bereits 1994 Verfassungsbeschwerde in Karlsruhe erwogen. Doch das Verfahren wird verschleppt oder jedenfalls als nachrangig behandelt, was um so ärgerlicher ist, als die Verfassungswidrigkeit der jetzigen Regelung offensichtlich ist und die Erfolgsaussichten deshalb eigentlich als in der Sache ausgesprochen gut angesehen werden müßten. Die Diskriminierung der Freien Wähler bei der Parteienfinanzierung wird dadurch noch verstärkt, daß es inzwischen viele und immer weiter ausgebaute Formen der heimlichen Staatsfinanzierung gibt. Nach dem Fraktionsgesetz des Bundes dürfen die Mittel der Bundestagsfraktionen sogar für Öffentlichkeitsarbeit der einzelnen Abgeordneten vor Ort verwendet werden, was, wenn es erst einmal in einigem Umfang praktiziert wird, natürlich positive Rückwirkungen auf die kommunalen Erfolgsaussichten der zugehörigen Parteien haben kann. Große Vorteile erwachsen den Parlamentsparteien auch daraus, daß ihre Landtagsabgeordneten ihren finanziellen Status im Laufe der Jahre immer weiter ausgebaut haben. Während die Mandate ursprünglich als Ehrenämter ausgestaltet waren und die Bezüge von Landesparlamentariern noch in den 60er Jahren nur einen Bruchteil der Bezüge von Bundestagsabgeordneten ausmachten, haben viele Landtage ihre Bezüge inzwischen so ausgebaut, daß sie fast soviel wie Bundestagsabgeordnete erhalten. Selbst in einem sehr kleinen und armen Bundesland wie dem Saarland wurden die Landtagsmandate zu voll alimentierten und überversorgten Full-time-jobs aufgebläht - und das, obwohl die Aufgaben der Landesparlamente im Laufe der Zeit drastisch zurückgegangen sind13 und durchaus auch in zeitlich begrenzten Sitzungsperioden erledigt werden könnten. Dieser Befund hat den Direktor des niedersächsischen Landtags zu der Frage veranlaßt, wie lange die Abgeordneten ihren zu groß geschneiderten finanziellen Anzug wohl noch vor dem Steuerzahler verbergen könnten.14 Daß es in den Landtagen durchaus möglich ist, seinen Beruf neben dem Mandat noch fortzuführen,15 zeigen auch die Regelungen für öffentliche Bedienstete, die in sieben Bundesländern neben ihrem Mandat aktive Beamte oder sonstige öffentliche Bedienstete bleiben können.16 Wenn z.B. hauptberufliche baden-württembergische Bürgermeister und Oberbürgermeister ihr Amt neben einem Landtagsmandat ausüben können, ist doch wohl der Nachweis erbracht, daß das Mandat kein "fulltime job" zu sein braucht. Die Überfinanzierung der deutschen Landesparlamentarier gibt den Parteien die Möglichkeit, ihre Abgeordneten als "vom Landtag bezahlte Parteiarbeiter von Montag bis Freitag einspannen zu können" (so der ehemalige Bundespräsident von Hassel),17 und bringt die Abgeordnetenbezahlung in den Bereich der indirekten Parteienfinanzierung. Die Mandatsinhaber werden durch die Überbezahlung in den Stand gesetzt, tagein, tagaus vor Ort aktiv und ihrer kommunalen Parteigliederung auf Staatskosten auf vielfache Weise dienstbar zu sein und Kommunalmandate bis hin zum Fraktionsvorsitzenden in einer Weise auszuüben, wie dies ein Berufstätiger sich meist gar nicht leisten kann. Wenn die Kommunalorganisationen der politischen Parteien aber über Landtagsabgeordnete verfügen, die, soweit sie in der Landeshauptstadt abkömmlich sind, vor Ort als staatsbezahlte Parteiarbeiter zur Verfügung stehen können, bedeutet das einen beträchtlichen Wettbewerbsvorteil gegenüber den Freien Wählergemeinschaften, die über solche Formen verdeckter staatlicher Parteienfinanzierung - mangels Landtagsabgeordneter - natürlich nicht verfügen. Ein anderes Beispiel: Bundestagsabgeordnete haben ihre Amtsausstattung mit Mitarbeitern sprunghaft ausgeweitet. Bundestagsabgeordnete erhalten nicht nur eine steuerpflichtige Bezahlung von ungefähr 150.000 DM jährlich und eine dynamisierte steuerfreie Kostenpauschale von knapp 75.000 DM jährlich, sondern - und das ist in der Öffentlichkeit bisher kaum bekannt - zusätzlich noch bis zu 230.000 DM jährlich für die Bezahlung von Mitarbeitern. Das erlaubt es ihnen, im Durchschnitt sechs Mitarbeiter zu beschäftigen, diese auch vor Ort - mehr oder weniger verbrämt, als staatsfinanzierte Parteiarbeiter einzusetzen, was den Parteien als weitere Erscheinungsform der heimlichen Parteienfinanzierung ebenfalls beträchtliche Wettbewerbsvorteile gegenüber den Freien Wählergemeinschaften verschafft. Die Staatsfinanzierung der Parteien, Fraktionen, Parteistiftungen, Abgeordneten und ihrer Mitarbeiter, der Minister und Parlamentarischen Staatssekretäre, die die politische Klasse in eigener Sache geradezu epidemisch ausgeweitet hat, begründet insgesamt eine Verkrustung des politischen Systems im allgemeinen und eine Benachteiligung der Freien Wählergemeinschaften im besonderen. Rechnet man alles zusammen, so betrug die gesamte staatliche Politikfinanzierung in einer vierjährigen Wahlperiode vor 25 Jahren, also im Geburtsjahr des FWG-Landesverbandes Rheinland-Pfalz, noch 1,2 Mrd. DM und ist seitdem auf über 9 Mrd. DM gestiegen, hat sich also fast verachtfacht. Und zunehmende Teile davon kommen eben auch den lokalen Parteien zugute und privilegieren sie gegenüber den Freien Wählergemeinschaften. Ein weiteres Feld der Diskriminierung ist die parteipolitische Ämterpatronage. Der Einfluß der Parteien auf die Personalauswahl im öffentlichen Dienst hat immer mehr zugenommen. Es gibt zwar keine exakten Statistiken, aus soziologischen Erhebungen läßt sich jedoch rückschließen, daß der Umfang der sogenannten Ämterpartronage durch politische Parteien beträchtlich ist. Die rechtliche Beurteilung von Ämterpatronage fällt eindeutig aus: Sie ist gesetzes- und verfassungswidrig. Nach den Beamtengesetzen und dem Grundgesetz dürften Parteien grundsätzlich keinen Einfluß auf die Besetzung jener Stellen nehmen. Ämterpatronage ist eine - meist verdeckte Form der Diskriminierung für die Hintangestellten und der Privilegierung für die aufgrund ihrer Parteiemitgliedschaft Bevorzugten15 und deshalb mit elementaren Prinzipien des Grundgesetzes unvereinbar15 (Art. 3 II, 33 11,111 und V GG). Die Folgen solch massenhaft rechtswidriger Praxis sind gewichtig: Wer nicht das richtige Parteibuch besitzt, kann vom Zugang zum und vom Weiterkommen im öffentlichen Dienst praktisch ausgeschlossen sein. Daraus resultiert für öffentliche Bedienstete die Versuchung, aus opportunistischen Gründen in eine Partei - und zwar möglichst in die jeweils "richtige" - einzutreten. Besonders deutlich wird dies durch die Parteimitgliedschaft von Beamten in solchen Bundesländern, in denen die Regierung noch nie oder seit langem nicht mehr gewechselt hat: In SPD-Ländern gehören 87,5 v.H. aller beamteten Parteimitglieder der Regierungspartei an, in CDU-Ländern 87,2 v. H.20 Die Praxis der "Parteibuchwirtschaft" lockt also karrierebewußte öffentliche Bedienstete in die Parteien. (Wer auf öffentliche Aufträge angewiesen ist, fühlt sich übrigens unter ähnlichem Druck, in die Partei einzutreten.) Aus der Sicht der Parteien dienen Einstellungen und Beförderungen im öffentlichen Dienst nach Parteibuch häufig auch als Belohnung für frühere Parteiaktivitäten und/oder werden in der Erwartung vorgenommen, daß die Patronierten in Zukunft um so intensiver für die Partei zur Verfügung stehen werden. Sie läuft insoweit auch auf eine - wiederum die etablierten Parteien bevorzugende -indirekte Form der staatlichen Parteienfinanzierung hinaus21 (die hier allerdings nicht durch Instrumentalisierung von Gesetzen für Parteizwecke erfolgt, wie in den ersten drei Fallgruppen, sondern im Wege einer gesetzwidrigen Praxis). Dabei umfaßt parteipolitische Ämterpatronage22 nicht nur politische Ämter und politische Beamtenstellen, sondern in zunehmendem Maße auch das "normale" Berufsbeamtentum.23 Nach den Feststellungen des Politikwissenschaftlers Michael Grellen gibt es in der Bundesrepublik (fast) "kein Elektrizitätswerk, keine öffentliche Sparkasse, keine städtischen oder kommunalen Verkehrsbetriebe, keinen irgendwie zum öffentlichen Dienstleistungssektor gehörigen Betrieb in diesem Lande, keine Behörde, kein Amt und erst recht kein Ministerium, das nicht vor allem auch ein Versorgungsunternehmen für Parteigänger und -mitglieder wäre".24 Auch Schlüsselstellungen der Bildung sind gezielter Gegenstand parteipolitischer Ämterpatronage wie etwa Schulleiterstellen und die Ämterverteilung in den Bundes- und Landeszentralen für politische Bildung.25 Mitglieder von Freien Wählergemeinschaften werden nicht berücksichtigt oder sind stark "unterrepräsentiert". Auch hier fehlt ein wirksames Gegengewicht. Da alle etablierten Parteien derartige Ämterpatronage treiben - auf Bundes-, Landes-, Kommunal- und Europaebene, nur eben jeweils mit unterschiedlichen politischen Vorzeichen -, pflegt keine die anderen wegen dieser Elemente eines Beutesystems öffentlich zu kritisieren. Es besteht ein Kartell des Verschweigens, eine Omerta der politischen Klasse. Dies wurde geradezu symbolhaft deutlich, als die Regierung Kohl auf eine parlamentarische Anfrage der Grünen, was man gegen die umsichgreifende parteipolitische Ämterpatronage unternehmen könne, antwortete, Ämterpatronage gäbe es nicht, man brauche deshalb auch nichts gegen sie zu unternehmen - nach der Devise, daß nicht sein kann, was nicht sein darf. Der zunehmende Einfluß der Parteipolitik nicht nur auf Verwaltungsbeamte, sondern auch auf Gerichte, Rundfunkanstalten, Rechnungshöfe und auf immer größere Teile auch der Gesellschaft, erscheint deshalb besonders prekär, weil damit diejenigen Bereiche "kolonisiert" werden, die jene Politik eigentlich kontrollieren sollten. Das Bundesverfassungsgericht hat bisher nichts gegen parteipolitische Ämterpatronage unternommen, vielleicht auch deshalb, weil seine eigenen Mitglieder ebenfalls von den Parteien bestimmt werden - Rechtsprechung aus dem Geiste des Konsenses?27 Umgekehrt kann parteipolitische Abstinenz aufgrund der Mitarbeit in Freien Wählergemeinschaften Karrierenachteile mit sich bringen und dadurch negative Rückwirkungen auf die Attraktivität von Wählergemeinschaften haben. Besonders erfolgreich kann parteipolitische Ämterpatronage für Freie Wählergemeinschaften bei der Besetzung der Verfassungsgerichte sein. Die Einseitigkeit in der Zusammensetzung der Landesparlamente, in der ja nur die Parteien selbst, nicht auch ihre kommunalen Konkurrenten, die Freien Wähler, vertreten sind, führt dann leicht auch zu Einseitigkeiten bei der Besetzung der Gerichte, die in der Tat fast ausschließlich aus Mitgliedern der Parlamentsparteien zusammengesetzt werden. Hier bestimmen die Parteien in den Staatenparlamenten nicht nur die Spielregeln des Wettbewerbs mit den Freien Wählergemeinschaften (siehe oben), sondern wählen auch die Schiedsrichter aus. Inwieweit man von diesen dann noch unvoreingenommene und faire Entscheidungen erwarten kann, wenn es um Auseinandersetzungen zwischen den Parlamentsparteien, denen die Richter ihr Amt verdanken, und den freien Wählergemeinschaften geht, erscheint mir eine Schlüsselfrage für die Legitimation unserer Demokratie zu sein. 5. Ausblick Ähnliche, wenn auch sehr viel weniger gewichtige Fragen ergeben sich etwa bei der Zusammensetzung des Kommunalen Rates in Rheinland-Pfalz, in dem die Freien Wählergemeinschaften ebenfalls stark unterrepräsentiert sind. Lassen
Sie mich zusammenfassen: Der Appell an Fairneß und Gerechtigkeit
allein verhallt unter Profis meist ungehört. Das gilt im Sport wie
auch in der Politik. Im Kollisionsfall geben die meisten Politiker
ihren Macht- und Berufsinteressen Vorrang vor Gerechtigkeit und
Gemeinwohl. Hauptberuflichen Politikern ist das eigene Hemd regelmäßig
näher als der gemeinwohlorientierte Rock. Sie sind - mit den Worten
von Weizsäckers - "machtversessen", wenn es um die
Sicherung von eigener Macht, von Posten und Geld geht. Das ist zwar
durchaus menschlich und wäre auch gar nicht so schlimm, gäbe es
jemanden, der die Parlamentspolitiker wirksam unter Kontrolle hielte.
Doch genau daran fehlt es, weil, wenn es um die Eigeninteressen der
politischen Klasse geht, auch die parlamentarische Opposition mit im
Boot sitzt: Regierung und Opposition einigen sich dann leicht auf
Kosten Dritter wie der freien Wählergemeinschaften (und anderer
Outsider und Newcomer), und auch die Medien sind dann nur noch die Hälfte
wert, wenn die parlamentarische Opposition sie nicht mehr
munitioniert, sondern im Gegenteil an der Verschleierung der
selbstbewilligten Privilegien der politischen Klasse kräftig mitwebt
- und beide zusammen überdies die Besetzung von Schlüsselpositionen
in den Medien selbst beeinflussen.28 In den Eigeninteressen
der politischen Klasse, die sich wie ein Lehmschicht über ganz
Deutschland legen, liegt m.E. auch ein zentraler Grund, warum die nötigen
strukturellen Reformen blockiert werden.25 Hier will ich einhalten, weil ich glaube, mit dem ausgebreiteten Material hinlänglich glaubhaft zu haben, daß die Freien Wählergemeinschaften im politischen Wettbewerb tatsächlich diskriminiert werden. Es gibt eine Vielzahl von Benachteiligungen - bis hin zur offensichtlichen Verfassungswidrigkeit. Wenn Sie mich fragen, was die Freien Wählergemeinschaften dagegen unternehmen können, so gibt es m.E. vor allem ein wirksames Mittel: die Gesetzgebung im Wege von Volksbegehren und Volksentscheide selbst in die Hand nehmen. Das Beispiel der Gemeindeverfassungen zeigt, daß man auf diesem Wege auch scheinbar blockierte Reformen wieder flottbekommen kann. Dies geschieht neuerdings besonders in Bayern zunehmend, etwa durch den Volksentscheid zur Einführung von kommunalen Bürgerbegehren und Bürgerentscheid im Jahrel995, durch das Volksbegehren zur Abschaffung des Senats und das anstehende Volksbegehren zur Verkleinerung des bayerischen Landtags, das - allein durch seine Androhung - die Parlamentsparteien bereits veranlaßt hat, sich auf eine - allerdings zu geringe - Verkleinerung zu einigen. Inwieweit Freie Wählergemeinschaften auch bei den Landtagswahlen antreten sollten - nicht zuletzt mit dem Ziel, ihre Benachteiligung bei der Landesgesetzgebung durch Einzug ins Landesparlament an der Wurzel zu packen -,ist seit eh und je umstritten. Die Gegner befürchten, die Wählergemeinschaften drohten dann ihren Charakter zu verlieren und sich über kurz oder lang von den etablierten Parteien kaum noch zu unterscheiden. Ihre Abgeordneten würden als vollbezahlte und überversorgte Berufsparlamentarier selbst zu Teilen der politischen Klasse werden, gegen deren Selbstbedienung sich die Freien Wähler bisher stets gewandt haben. Andere fürchten, daß die Stimmanteile, die die Freien auf Kommunalebene erlangen, sich auch nicht annähernd in entsprechende Unterstützung bei Landtagswahlen umsetzen ließen.35 Um so aufmerksamer wird der bayerische Vorstoß beobachtet. Wenn die Wählergemeinschaften dort die Fünfprozentklausel überspringen und ihnen der beabsichtigte Einfluß auf die Landespolitik gelingen sollte, werden wohl auch die Landesverbände anderer Länder sich ermutigt fühlen. Insofern könnte von Bayern eine Art Dominoeffekt ausgehen. Die daraus für die innere Struktur und das Selbstverständnis der Freien Wähler resultierenden Gefahren könnten eingedämmt und dem (gelegentlich geäußerten) Verdacht, ihre Führungsschicht wolle auch nur an die Fleischtöpfe herankommen, könnte dadurch die Spitze genommen werden, daß die Freien Wähler für die Wiederherstellung des ehrenamtlichen Landtagsmandats einträten, das für das Gros der Abgeordneten neben dem Beruf ausgeübt werden könnte, und dies - zusammen mit der Direktwahl des Ministerpräsidenten - am besten noch vor den Landtagswahlen durch Volksbegehren und Volksentscheid durchzusetzen suchten.31 1 BVerfGEI1,266. 2 BVerfGe 6,104(114). 3 Diese vom 29. bis 31.10.1907 im Jubiläumsjahr der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer (gegründet 1947) erstmals durchgeführte Veranstaltung soll dem Austausch von Wissenschaft, Medien und politischer Praxis über zentrale Fragen der Demokratie dienen. Die Referate und Statements werden demnächst in der Schriftenreihe der Hochschule veröffentlicht. 4 Dazu näher von Arnim, Auf dem Weg zur optimalen Gemeindeverfassung?, in: Klaus Lüder (Hg.), Staat und Verwaltung. Fünfzig Jahre Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, 1997,297 ff. 5 Zur Direktwahl der Ministerpräsidenten von Arnim, Staat ohne Diener, Knaur-Taschenbuch 995, 344ff.; ders., Fetter Bauch regiert nicht gern, 1997,389 ff. Siehe auch Frankfurter Intervention, Recht und Politik 1995, 16ff. - Zur Direktwahl des Bundespräsidenten Peter Glotz, Entscheidungsteilung. Gegen das Hindenburg-Syndrom der deutschen Politik, in: Gunter Hofmann/Werner A. Perger (Hg.), Die Kontroverse. Weizsäckers Perteienkritik in der Diskussion, 1992,170 ff. 6 Für ein flexibles Listenwahlrecht auch auf Landes- und Bundesebene traten auf dem 1. Speyerer Demokratieforum überraschenderweise auch fast alle Parteipolitiker auf dem Podium ein. 7 Für die Möglichkeit von Volksbegehren und Volksentscheiden auch auf Bundesebene traten auf dem 1. Speyerer Demokratieforum sämtliche Parteipolitiker auf dem Podium ein, auch die der CDU (Peter Müller) und der FDP (Peter Caesar). 8 Urteil des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 18.3.1952, VerfGH 5, 66 (76). 9 Siehe auch das Urteil des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen vom 29.9.1994, Deutsches Verwaltungsblatt 1995, 153. 10 BVerfGe 85, 264. 11 Bundespräsidialamt (Hg.), Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, Nomos Verlag Baden-Baden, 1994, 19, 27,61 f., 119. 12 Näheres bei von Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld (Knaur Taschenbuch), 1998. 13 Hermann Eiche'; Der Machtverlust der Landesparlamente, 1988. 14 Albert Janssen, Der Landtag im Leineschloß - Entwicklungslinien und Zukunftsperspektiven, in: Präsident des Niedersächsischen Landtags, Rückblicke - Ausblicke, 1992, 15 (31). 15 Auch die ansonsten eher zurückhaltende Unabhängige Kommission zur Überprüfung des Abgeordnetenrechte ("Kissel-Kommission") hat in ihrem Bericht vom 3.6.1993, Bundestagsdrucksache 12/5020, S.10, Zweifel geäußert, ob die Tätigkeit eines Landtagsabgeordneten generell als so umfassend anzusehen ist, daß sie als Ausübung eines ,Hauptberufs gewertet werden muß". 16 von Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, 1996,238 f. 17 Vgl. auch die Bezeichnung der Abgeordneten als .,Parteisoldaten.' durch Hans Apel, Die deformierte Demokratie, 1991,231 ff. 18 Michael Sechs, Grenzen des Diskriminierungsverbots, 1987,4,451 f., 453 f. 19 Dies ist im staatsrechtlichen Schrifttum (Fußnote 22) fast unstreitig. Dazu zuletzt Hartmut Maurer in: Huber/Mößle/Stock, zur Lage der parlamentarischen Demokratie, 1995, 149 (151). Zum Verstoß sogar gegen elemtare Grundsätze der Demokratie (Art. 79 III GG) von Arnim, Auswirkungen der Politisierung des öffentlichen Dienstes, in: Carl Böhret/Heinrich Siedentopf (Hg.), Verwaltung und Verwaltungspolitik, 1983, 219 (223 t). 20 Steinkemper, Klassische und politische Bürokraten in der Ministerialverwaltung der Bundesrepublik Deutschland, 1974. 21 Vgl. auch schon Walter Schmidt, Die Öffentliche Verwaltung 1985, 1030 (1031). 22 Zum
Problem der Ämterpatronage durch politische Parteien Eschenburg, Ämterpatronage,
1961: von Arnim, Ämterpatronage durch politische Parteien, 1980; in jüngerer
Zeit Michael Klöpfer; Zur Veränderung von
Verfassungsinstitutionen durch politische Parteien: in: Das
Parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik auf dem Prüfstand,
Symposium zu Ehren von August Bettermann, 1984, 53 (63ff.); Wilfried Berg,
Politisierung der Verwaltung: Instrument der Steuerung oder
Fehlsteuerung?, in: von Arnim/KIages (Hg.), Probleme der staatlichen
Steuerung und Fehlsteuerung in der Bundesrepublik Deutschland, 1986,
141: Hans Heinrich Rupp, in: lsensee/Kirchhof, Handbuch des
Staatsrechts l,1987,S.1187 (S.1221 f.); Thomas Wahl, FAZ vom
12.11.1987; Helmut Lecheler; in: Kirchhof/lsensee, Handbuch des
Staatsrechts III, 1988, S.717 (S.756ff.): 23 von Arnim, Staat ohne Diener, 2. Aufl. Taschenbuch), 1995, 133 ff.; Marc Reichel, Das demokratische Offenheitsprinzip und seine Anwendung im Recht der politischen Parteien, 1996,89ff. 24 Greven, Parteimitglieder, 1987,169. 25 Zur Ämterpatronage in der Bundeszentrale für politische Bildung Der Spiegel Nr. 46/1993, S.73. 26 Zu entsprechenden Vorschlägen von Arnim, Ämterpatronage durch politische Parteien, a.a.O., 31 ff. 27 Der Begriff stammt von Ulrich Preuß, Rechtsprechung aus dem Geiste des Konsenses, Merkur 1987, 1. 28 Zahlreiche Beispiele bei von Arnim, Der Staat als Beute (Knaur Taschenbuch), 1993. 29 Der Verfasser hat dies in seinem Buch Fetter Bauch regiert nicht gern. Die politische Klasse - selbstbezogen und abgehoben" (Kindler Verlag 1997) näher dargelegt. 30 Zum Pro und Contra Erich Weiler Freie Wähler in den Landtag? - Pro und Contra, Bundesverband der Freien Wählergemeinschaften e.V. (Hg.), ohne Angabe des Erscheinungsjahres. 31 Zu den zahlreichen positiven Folgewirkungen einer solchen Systemänderung von Arnim, Staat ohne Diener, a.a.O., und Frankfurter Intervention, a.a.O.
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